文｜林伯强

    发达国家的能源法版本众多，名称各异，根据各自国情有所侧重，但基本内容相去不远。美国、日本、德国形成了“金字塔式”能源法法律体系，即以能源法为指导，能源专门法(如电力法、煤炭法等)为主体，相关配套法律规范为补充。这些国家的能源法均属国会（或议会）制订的能源基本法律，明确能源领域中一些全局性、综合性、战略性问题，在能源法律体系中起统率作用。

    共性：保障能源安全

    第一，发达国家的能源法无一例外地以市场机制为主线，辅之政府的政策引导和行政监管。发达国家都是比较成熟的市场经济，能源供需主要由市场机制来平衡，民营是市场主要力量，能源法主要强调政府如何利用经济手段参与和监管。美国通过税收减免等经济手段鼓励可再生能源发电和消费，如通过消费税优惠来鼓励私人住宅使用无污染的太阳能设备。日本《2002年能源基本法》第四条指出了能源市场竞争与政府规制的关系，即“以充分发挥企业与个人的自主性和创造性、保障能源需要者的利益为主旨，推进规制和缓和能源压力等政策措施”。德国《1935年能源法案》授权有关职能部门负责能源公共监管，包括市场准入、退出和投资规模，而《1998年能源法案》在致力于能源部门市场化改革的同时，要求电力和燃气产业须服从国家监管，符合以能源供应安全为导向的法律法规和标准。

　　第二，发达国家能源法另一个共同特点是：以国家能源安全和经济可持续发展为立法目标。主要目标都包括：保障能源供应安全，调整和指导国家、企业、各经济组织和公民在能源开发利用活动中的经济关系，促进能源开发利用合理化和规范化，保证本国经济可持续发展。美国《2005年国家能源政策法案》，以确保国家能源供给、维护国家能源安全为宗旨,希望以此减少美国对国外能源的依赖，从根本上解决美国国内的能源价格高涨。日本《2002年能源基本法》第一条提出，“通过确定与能源供需政策有关的基本方针，明确国家及地方公共团体的责任和义务的同时，规定能源供需政策的基本事项，以长期地、综合地和有计划地推进与能源供需有关的政策，并以此在对地区和地球的环境保护做出贡献的同时对日本和世界经济的持续发展做出贡献”。德国《1935年能源法案》明确，“尽可能安全和廉价地”组织能源供应。

　　第三，发达国家的能源法以保障能源安全为首要内容，提高能源自给率和减少对进口石油的依赖。如美国《2005年国家能源政策法案》提出要多方增加国内能源生产，包括鼓励兴建更多的电厂、炼油厂、输油管和核反应堆，启动搁置20多年之久的核电项目，以减少对进口石油的依赖。日本《2002年能源基本法》第二条提出“确保稳定供给”的基本指导思想，降低对特定地区进口石油等不可再生能源的过度依赖，推进对日本重要的能源资源开发、能源输送体制的完善、能源储备及能源利用的效率化，进行适当的能源危机管理，以提高能源自给率和谋求能源领域中的安全保障作为政策基础。根据德国《1998年能源法案》，即便在电力和燃气需求高峰时，公用事业也有义务保证安全可靠的供应，包括维持和扩展生产、分配能力的义务，以及在故障与维护时的最终储备能力和投资义务。

　　第四，优化能源结构、提高能源效率和环境保护是发达国家的能源法重点。能源法以保证优化能源结构，开发新能源和替代能源，促进能源供应多样化为重点。最新的修订中，更加强调开发新能源和替代能源。如美国《2005年国家能源政策法案》提出，政府通过投入资金、强制购买等方式促进可再生能源的使用，以提高在能源结构中的比重和作用。重点包括鼓励地热能直接利用、促进小水电站建设和提高发电效率、鼓励太阳能光伏发电系统和太阳能热水系统和扩大生物质能发电规模等等。日本《2002年能源基本法》提出推进太阳能、风能等非化石燃料的转换利用，实现能源供给来源多样化，在防止地球温室化和保护环境的前提下实现能源供需平衡。

　　第五，发达国家的能源法始终将提高能源效率和节能放在重要位置。在市场充分发挥作用的前提下，通过加强行政监督，来促进能源使用的合理化和规范化。如美国《2005年国家能源政策法案》将能源效率作为第一章,在市场机制的基础上，结合法律和经济手段（如减税等奖励措施）来促进提高能源效率的积极性，并设定新的能效标准以节省能源。日本的《2002年能源基本法》提出，“谋求能源消费的效率化及化石燃料的高效利用”。第六，平衡能源开发利用与保护环境的关系也日益成为一个重点。如美国《2005年国家能源政策法案》提出设立18亿美元的启动基金用于发展洁净煤发电，以满足更加严格的环境标准和新增的效率标准；日本《2002年能源基本法》提出“在能源利用方面，国家、地方公共团体、国民应当通过使用可以降低因能源消耗而造成的环境负荷的物品,努力降低对环境的影响”；德国《1998年能源法案》将“能源供应安全”与“廉价能源”和“环境相容性”共列为能源法的三大宗旨，而且这三者之间具有同等重要性，在相互冲突时没有任何一方优先。第七，发达国家对能源法作用的定位基本一致。能源法为能源政策、能源法律法规和其他能源规范性文件的制定提供指导原则；为各单行能源法的制定和修订提供基本法律基础；为能源主管部门的能源执法、能源法规的解释提供基本依据；着力于解决并克服能源法律体系内部的冲突，使各组成部分之间能互相协调，有机统一。能源法对缓解本国能源短缺，减少对能源进口的依赖，促进能源合理利用与节能都起了一定作用，充分反映了国家用法律手段组织管理能源工作的积极作用。第八，发达国家能源法还有一个共同特点：不断适应能源新形势，对以往不足进行修订。美国修订能源法，以解决减少对国外能源的依赖，提升电网等基础设施，重启核电发展等突出矛盾和问题。针对2003年美加大停电暴露出来的问题，《2005年国家能源政策法案》增加了加强电网设施和可靠性的规定，作为对《联邦电力法》的补充修订；对《联邦电力法》、1992年《能源法案》、1978年《公用事业管制政策法》等多项法律进行修订；废止了1935年的《公用事业控股公司法》，以2005年法第1261-1277条的规定加以代替。日本的《2002年能源基本法》要求，对能源基本计划每三年修订一次。德国《1998年能源法案》致力于引入竞争作为降低能源价格的手段以及确保能源生产符合环境要求。根据欧盟相关指令，德国还在2003年、2005年对《1998年能源法案》进行了两次修订，包括能源服务目的、能源供应网的使用、能源法的总体规定、国家调控组织和程序的规定。

　　发达国家能源法的差异

　　发达国家的能源法也有一些不同点。首先是侧重点的不同。美国、德国和日本是世界主要能源消费国。尽管这三国近年来的能源和石油消费量占世界份额逐渐降低，但对世界能源形势的影响仍举足轻重。2006年，美国能源生产、消费和净进口量都位居世界第一位；德国能源消费量和石油消费量分居世界第六和第三位；日本是世界第四大能源消费国、第二大能源进口国。美国能源储量丰富，德国能源资源有限，日本98%的能源供应依靠进口。在美国和德国的工业化快速发展时期，能源问题并不突出。日本工业化快速发展时期恰逢第一次石油危机，日本政府被迫在1973年做出调整产业结构的决定，通过科技创新降低单位GDP能耗，完成了工业化进程。自第一次石油危机以来，三国在控制能源消耗、提高能源效率方面都取得明显收效。以各国最新修订后的能源法为例，因能耗特点不同而各有侧重。美国和德国的能源法相对更注重能源领域的改革。如美国《2005年国家能源政策法案》，继续鼓励电网开放以及市场化运作。德国《1998年能源法案》致力于能源部门市场化和解除管制，确立了能源体制改革的基本方向。美国还更注重市场机制及政府引导和监管相结合，经济激励措施与行政措施相结合。如给予全美能源企业146亿美元的减税额度，鼓励企业使用可再生能源和无污染能源，以最高额度为3400美元的减税来鼓励个人购买和使用洁能汽车等。日本由于资源短缺而更注重节能环保。日本《2002年能源基本法》提出了“确保稳定供给”、“适合环境”与“市场机制”的能源政策取向，体现了“经济效益(Economic Efficiency)、环境保护(Environmental Protection)与“能源安全(Energy Security)”的“3E”原则。此外，由于能源需求巨大，美国更注重国内的能源生产能力，《2005年国家能源政策法案》从许多方面增加国内能源生产能力。如启动搁置20多年之久的核电项目，提出今后20年将建造包括核电站在内的1300座电站等。加强电网等能源基础设施建设，为提高国家输电能力和可靠性提供保障，同时投入大量资金进行基础、前沿、综合性技术研发。第二，各国能源法的详尽程度差异很大。美国《2005年国家能源政策法案》详细周密，长达18章420条1700页之多，涉及11个方面的广泛内容。日本的《2002年能源基本法》则相当精练，作为从宏观规范能源的基本法，仅有14条，提出了稳定供给、适合环境与市场机制的能源政策取向。德国《1998年能源法案》居中，其中确定了“能源供应安全”、“廉价能源”和“环境相容性”的立法目标。第三，能源法的可操作性不同。美国《2005年国家能源政策法案》，涉及能源领域的各个环节和各种能源形式，对各方面统筹兼顾，规定具体细致。其中每一条款都力求精细具体，确定的各项能源政策及各个方面都有系列条款与之相呼应。同时，目标尽可能量化，有关财税措施、管理程序和奖惩等规定十分具体,并明确了主管部门、相关目标和法律责任以保障法律的执行。由于内容十分详尽，可操作性更强。而日本的《2002年能源基本法》定位为单行专业能源法律的基础性法律和通则，只从整体上为能源政策的制定提供指导原则，并未提出相应的具体措施。德国《1998年能源法案》具有时代的针对性，主要根据当时欧盟的指令对国内能源市场化改革制定了一系列相关措施。

　　中国能源定价机制须改革

中国《能源法》征求意见稿最重要的贡献，在于明确提出能源定价市场为主，政府行政和监管为辅。能源行业现在基本上是政府定价，《能源法》的实施意味着定价机制必须改革。这不是说政府不再干预能源定价，而是说政府要对能源市场价格进行监管，并解决市场无法解决的能源外部性问题。国际上许多政府(包括发达国家政府)都会对能源价格进行不同程度的干预。对中国来说，能源市场主导定价，决定了中国今后经济是否可持续发展。节能减排是中国可持续发展的一个首要任务，现在已经到了一个关键时期。目前取得的效果不是很明显，高耗能企业依然高速增长。节能减排一般有两个层面：一是市场能解决的，也就是通过提高能源价格（反映稀缺和环境成本），依靠企业和个人自身动力进行节能减排；二是市场不能解决的问题，需要政府通过行政手段，包括投入节能减排资金、绿色贷款、采取特殊政策等等。政府目前的工作重心主要是在第二层面，第一层面做得不够。能源价格市场为主，政府为辅，就是由价格反映稀缺和环境成本，推动第一层面的节能减排。第一层面是节能减排的关键，但是如果没有能源价格改革的支持，节能减排将事倍功半。《能源法》征求意见稿提出能源领域实行多元化投资产权制度，这对能源行业也是一个至关重要的问题。中国能源行业目前的情况是，国有企业一家独大而且越做越大。国有企业高度集中是能源行业许多根本性问题的根源。其一，如果没有政府预测和规划的充分约束，国企“以大为先”的经营特性可能造成能源产品的短期过剩，进而导致无效或低效能源利用；其二，能源国企高度集中会挤出民营与外资；其三，减缓能源体制和价格改革进程；其四，限制了能源部门效率的改善。目前投资能源的大多是国有企业，绝大部分资金来自国有银行，过度投资除了使管理者的业绩受到影响外，损失却是国家的。因此，提高能源效率需要解决民营企业和外资的参与问题，也就是多元化投资产权制度的根本。当然，正如《能源法》征求意见稿所示，关系国家安全和国民经济命脉的能源领域，还必须实行国有资本控股为主体的投资产权制度。